[摘要] 国家为解决中小企业融资难的困境，大力推行我国中小企业信用担保体系建设，但是面对巨大的担保市场需求，我国担保机构快速增长的同时，担保机构却纷纷出现了“惜保”现象。本文以浙江省担保市场的情况为例，运用信息不对称、外部效益内部化等原理从多方面对国内信用担保机构普遍存在的“惜保”现象进行了深入的分析，并结合担保机构的具体运作方式，针对具体问题提出了自己的建议，力求可以为有关部门的决策、提高担保机构的整体效率提供一定的参考。
　　[关键词] 信用担保机构 惜保 担保风险

　　一、引言
　　无论是在发达国家还是在发展中国家，中小企业都是经济发展和社会稳定的重要支柱。中小企业在我国更是国民经济发展的重要组成部分，是全面建设小康社会、加快社会主义现代化的重要力量。改革开放以来，中小企业创造了50%的国内生产总值，吸纳了75%以上的城镇就业人口。但与中小企业在缓解就业压力、促进经济增长等方面发挥的重要作用相比，在融资方面特别是获得银行信贷资金却遇到了十分大的困难，融资难也成为阻碍中小企业进一步发展的最主要因素。中小企业由于其自身规模较小、抗风险能力较差、资信度低、缺乏有效的抵押和质押资产的特点，加上国家进行宏观调控收缩银根，银行从考虑贷款安全、降低放款成本的角度出发一般不愿意为中小企业提供贷款，即使提供贷款也要求企业寻找担保人提供担保。
　　为了解决中小企业融资难问题，支持中小企业的发展，国家借鉴国际在支持中小企业融资方面通行的做法，大力提倡发展中小企业信用担保机构。近几年在政府的大力推动下，我国的担保行业有了较大发展，但是在目前的担保机构运行中，中小企业信用担保机构出于自身营运安全的以及受到其他方面的影响，不能真正发挥其功能，出现了比较严重的“惜保”现象。
　　担保公司作为具有杠杆功能的融资机构，国外的放大比例一般在自有资金的5—12倍，我国有关部门规定担保机构最大放大比例为1：10。以浙江省杭州市为例，按杭州市担保业协会69家担保机构成员的2004年末在保责任余额统计计算，目前平均注册资金放大倍数仅为2.71倍，甚至比2003年降低了0.06个百分点，其中2004年度担保机构注册资金放大倍数在四倍以上的机构仅有10家 ，担保机构现有资金没有得到充分利用。如何解决担保行业存在的“惜保”问题，提高担保机构运行质量，规范担保行业发展，真正发挥信用担保机构的放大融资功能成为急待解决的问题。

　　二、担保机构“惜保”主要原因分析
　　中小企业信用担保机构运行是一个复杂的社会系统，配套条件直接影响着其运行效率的高低，目前造成担保机构“惜保”的原因主要有以下几点：
　　1、信息严重不对称，担保风险过大
　　信用担保行业作为一个特殊行业，“经营的是风险，销售的是信用，承担的是责任”，当受保企业不能偿还借款时，信用担保机构就要负责代偿，所以担保机构在开展业务中掌握信息的完整度与业务的安全性存在着很大正相关关系，担保机构开展信用担保业务对信息质量的要求非常高。根据杭州担保协会2004年数据统计，截止2004年底，杭州市担保机构累计代偿总额达2767.41万元，与2003年相比增加了1534.58万元,增长了1.2倍，在杭州市的社会信用体系未健全的背景下，信息不对称成为担保机构“惜保”最主要原因。
　　在与浙江省众多的担保机构的交流中我们感到，担保机构和受保企业之间的所处的地位的差异，担保机构作为授信人和风险承担者，在决定是否为企业提供担保时需要最大程度了解企业的信息以减少担保风险；但是作为外部人对申请企业的经营管理水平、盈利水平、企业发展前景等信息的了解程度，都远远不如企业清楚；而企业为了尽快获得企业发展所需要的资金，即使主观上未必有存在“骗保”或“欺诈”的企图，但在实际中都是尽可能把有利于自己的信息传递给担保机构而隐藏一些不利的信息，这就必然形成事前的信息不对称。在担保机构为企业提供担保，企业从贷款银行获得资金后，担保机构对企业贷款的实际运用状态和流向无法进行监控，由此产生担保中的信息不对称；尽管担保机构出于保障的考虑，在企业申请担保时可能会要求企业提供抵押、质押或反担保等措施，但是担保机构对于抵押、质押资产的真实价值的判断上依然存在信息不对称，如抵押物的高估、重复抵押等。总之，无论从事前、事中、事后的整个过程来看，担保业务的担保风险始终存在，且多源于信息不对称。所以担保机构在不能充分掌握信息、了解企业信用状况，或受保企业不能提供足够的抵押物时，为了规避因为信息不对称可能带来的担保风险，宁愿原则放弃担保业务，而采取的“惜保”行为。
　　2、担保机构无序增长，银行认同度不高
　　由于政府的大力扶持、担保市场的需求巨大、没有具体担保行业的准入规定，自2000年起，我国各地涌现出了大量的担保机构并呈直线上升，2000年底为203家，2001年底为582家，2002年底为848家，2003年6月底为966家，2004年8月1日为3717家，2004年10月初超过3900，到2004年底更是达到4000家，并且现在以每个月超过100家的数字在增加，近两年新注册的担保机构达到76% 。
　　与担保数量的大增相反，担保机构的注册资本确实另外一翻景象。近两年来，杭州市担保机构的规模发展呈现出两极分化的现象：一方面，注册资本超过5000万的担保公司不断设立；另一方面，注册资本在几十万元、上百万元、一千万元左右的担保公司更是大量涌现。从平均注册资本上来看，呈现出逐年下降趋势：2004年底参加杭州市担保业协会的69家担保机构平均注册资金为1561.86万元， 其中注册资金5000万元以上的有6家，2000（含）—4000万元的有18家，1000（含）—2000万元的有18家，但1000万元以下的还有27家。我国其他经济相对落后地区担保机构的实力就更是可想而知。
　　大量不具备代偿能力的机构进入市场导致担保行业整体竞争力下降，市场出现一定程度的无序竞争情况，银行等贷款机构对担保机构认同度降低。目前很多银行对一些实力较弱的担保机构根本不给予放大倍数的授信额度，要担保就必须是以1：1的比例进行担保，特别是针对民营的担保机构更是如此。许多担保公司因为未能得到银行授信，结果往往只是象征性的做一两笔个人担保业务，甚至最后只好把资金进行抽离，进行空壳运做。银行的低认同度，高保证金比率，使得担保机构没法放开手脚进行运做，而是在风险和有限的放大倍数面前变得格外的珍惜能担保的贷款数额。

　　3、政策支持不到位，缺乏风险分散通道
　　为了鼓励担保公司开展业务，国家先后出台了一系列的扶持性法规政策，如：（财政部.财金［2003］88号）中规定政府出资的中小企业信用担保机构发生的代偿损失，在年末担保责任余额5%以内、担保机构提取的风险准备金不足以弥补的，主管财政部门审核后可给予一定补偿，有条件的地区可适当提高补偿比率；《国家发展改革委关于中小企业信用担保机构免征营业税有关问题的通知》（发改委.企业[2004] 394号）对符合条件的担保机构享受免征3年营业税政策；按照浙江省财政厅浙财外金字[2003]51号及财政部《关于印发〈中小企业融资担保机构风险管理暂行办法〉的通知》（财金[2001]77号）的要求，“按当年担保费收入的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年未担保责任余额1%的比例提取风险准备金，并计入当期经营成本。”但是由于近两年来担保机构的快速膨胀，地方的财政压力吃紧，导致了原有的政策不能很好的落实到位，担保机构的税收优惠不能真正享受，担保损失得不到及时的补偿，后续资金得不到追加；另外，实际运作中，作为分散中小担保机构担保风险的省级再担保公司，也因为存在信息不对称、财政补助不到位等众多原因，不愿意为风险过大的小型担保机构提供再担保服务，没有完全发挥其应起到的分散中小企业信用担保机构担保风险的功能。所以对担保机构来说在风险和收益严重不对称，缺乏风险分散通道，后续资金补充不足使得其为了规避风险而采取相对保守的担保策略；另外不能持续增强实力，没有足够承担和化解风险的能力，这又使得其不能得到银行的信任，导致了恶性循环。
　　4、缺乏专业的担保人才，内部管理机制不健全
　　担保作为高风险的金融业务，其专业性很强、涉及面广，对从业人员的能力要求较高，不仅需要金融、法律、财务、资产评估等专业知识，而且需要有预测、分析、社交、谈判等综合能力。由于近两年担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的担保人才更加短缺，加上不少地方政府、行政机关委派官员担任出资的担保机构的领导人，造成“外行人领导内行人”。根据有关调查，2004年底杭州市69家担保机构共有从业人员350人，其中大专以上学历的只有179人，而且退休返聘、社会临时招聘的人员较多。这种从业人员素质不高状况，加上我国目前尚没有建立担保从业资格准入制度和失信惩罚制度，这使得担保机构内部的管理机制十分混乱，不能很好的评估担保风险以及对担保业务进行定价，影响担保行业整体运做效率，加大潜在风险。
　　5、担保机构、银行之间沟通协作不力
　　担保机构作为银行放贷和企业借款的中介，在为银行拓展信贷业务、防范信贷风险起到相当大的作用，银行本应当给予担保机构以充分理解和支持，根据“风险共担，利益共享”的原则，银行和担保机构都应承担与其利益相当的经营风险；同时在担保机构担保的企业贷款利率上给予适当的优惠；以及利用自身的优势资源在人才、信息上给予担保公司大力支持，以共同构建一套共赢的长期协作机制。但是杭州市目前的情况是银行在有担保公司介入之后，要求担保机构承担100%的赔偿额，试图把所有的信贷风险都转移给担保机构，而且在业务的开展过程中，很少对担保机构进行有针对性的指导，也很少把自身所掌握的企业信息资源提供给担保机构使用，这也是造成中小企业信用担保机构风险过大、运行质量不高的重要原因。

　　三、关于解决信用担保机构“惜保”的几点建议
　　1、加快建立社会信用体系建设
　　社会信用体系是社会主义市场经济的基础，也是担保机构安全、稳健开展业务的先决条件，没有良好的社会信用基础，不能建立有效中小企业的失信行为的惩罚机制，就很难消除担保市场上存在的信息不对称现象，也就不能真正运用市场的手段彻底中小企业信用担保机构的“惜保”现象。在杭州的社会信用体系建设中，政府应当牵头建设“以道德为支撑、产权为基础、法律为保障”的社会信用制度,采用各种方式加快推进中小企业信用制度建设，工商、税务、海关能有关部门联手建立企业信用信息征集与评价体系，并联网把企业的失信记录向全社会进行公布，这样能在法律的之外用社会的自发机制加大企业的失信成本，形成良好的社会信用环境。
　　2、引入独立的信用评估机构
　　在我市目前社会信用体系未健全前，中小企业在实际的工作中可以考虑引入独立的企业信用评价机构作为补充，来减少或消除信息不对称。信用评估公司作为专业化的信用中介组织能利用市场公开信息和内部信息，运用专门的知识和经验，对项目进行信用等级评定及提供相关咨询。这种做法可以提高项目的透明度，这能对担保机构因为没有足够时间和能力、精力等众多原因收集到足够信息的起到有效补充。同时，由于评估机构对项目和受保企业的评估是独立进行的，能够有效的制衡公司内部进行评价时产生的主观臆断的可能性，为决策提供更多的支持，防范与化解潜在风险。以浙江信林担保有限公司为例，在实际开展中，我们与企业信用评价机构达成战略合作，信用评价机构对每笔贷款担保进行独立的调查、评级，对没有在评估机构的评估中达到一定级别的项目不给予担保；当内部评价与评估机构评价不一致时，内部对项目要重新评价等。杭州市目前已经制定了社会信用体系建设的实施规划，并取得了一定成效。
　　3、提高行业准入门槛，规范行业发展
　　针对目前小型担保机构数量过快增加，许多不具备代偿能力的机构进入市场，导致行业整体质量下降，银行认同度不高的情况应当切实采取相关措施来合理控制担保机构的数量，规范行业发展。为此，应当建立一个功能完善的多层次的担保行业管理协会体系，来充当联系政府和担保机构的桥梁。担保业协会除了日常的管理外，应加强对现有的市场进行详细的摸底调查，再根据实际情况，立足长远从整体上制定担保行业的发展规划，制定具体的行业进入门槛和从业资格标准，针对一些实力差、业务开展不起来、不具备代偿能力的担保机构和不具备担保行业从业能力的人员该进行整顿的就进行整顿，该清理的就进行清理，维护好担保行业的整体社会形象。担保协会应当制定统一的行业管理制度，对担保机构业务开展进行有效的监管，以维护市场有序运行，促进行业成员间的相互协作。
　　4、转换政府职能
　　发展担保市场的关键在于政府职能的转变，完善政府在市场经济体制中的职能。在目前担保机构的主要出资人为各级政府的实际情况中，政府部门应该充分转变观念，不能因此就去过多的干预担保机构的运做，而是遵循国家有关建立社会主义市场经济的精神，建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”现代化企业制度，给担保机构以充分的经营自主权。政府的职能主要转换到服务和监管上来，主要作用应该是完善行业立法、社会基础法律框架搭建，协调担保机构与银行关系，牵头完成再担保公司组建、社会信用体系建设等基础条件建设，为担保机构的运行创造良好的环境。另外，政府应该加强对担保机构的监管，对其的业务运行、资产状况进行审查、评估，加强信息披露，规范担保机构的运做。
　　5、做好政策配套
　　目前担保机构自身缺乏积极性、业务开展不理想，银行认同不高，“惜保”现象严重的一大重要原因就是政府原有的政策没有得到很好的落实，担保机构开展业务的收益与风险不成比例。建议杭州市各级财政部门在担保机构数量得到合理控制、规范运做的基础上，严格按照有关规定，对符合条件的中小企业信用担保机构实行财政风险补偿；免征3年营业税政策；允许中小企业在税前计提风险准备金并计入经营成本；同时用法律文件的形式规定财政部门每年从地方财政中拿出一定的比例专门划拨给担保机构用于增加资本金（部分地区可以通过土地划拨、实物划拨等形式进行），以对中小企业信用担保机构所承担的风险进行补偿，解决其后续资金的来源，给予担保机构以持续壮大的能力。
　　6、建立完善的风险分散机制
　　随着杭州市担保行业的深化发展，建立完善的风险分散机制势在必行。风险分散通道的构建主要包括以下三个方面：
　　（1）在银行与担保机构间按适当比例分担。目前银行要担保机构承担100%的风险的做法从长远来看是两败俱伤，根据“风险共担，利益共享”的原则，银行和担保机构都应承担与其利益相当的经营风险，国际上通行的做法是银行对风险大的贷款申请不给予批复，但一旦贷款将和担保机构一起分担风险。美国的银行与担保机构分担大约为1：9，英国的银行与担保机构分担大约为2：8，杭州市可以参考国外经验，结合实际制定双方的发分担比例，以减少担保机构的压力，同时可以防止银行的“道德风险”，最终达到“共赢”。
　　（2）政府牵头加快组建再担保公司。建立再担保机构是加快完善杭州市担保体系的重要内容，如果缺乏省级或市级再担保机构的"再保证"，基层担保机构的风险不能很好得到分散，银行等机构对中小企业信用担保机构就难以得到真正的认同，担保机构自身的信用状况难以得到根本上的改善，众多实力尚较弱的担保机构的担保能力会被削弱，担保机构与银行、企业间的合作也难以进一步深化发展。
　　（3）完善风险互助担保基金。风险互助型担保基金是担保机构充分利用自身资源，在最大限度发挥效应和控制风险上寻找平衡的一种重要方式。信林担保公司的主要运作方式是由股东单位出资组建担保机构，同时按照一定的比例享受机构提供的担保，建立会员制的互保机制。归结起来就是：服务关联企业，涉足担保投资。这种外部效益内部化的半开放式互助担保基金，能够较好的在减少风险和开展业务中找到均衡点。杭州市政府应当鼓励担保机构建立互助担保基金。
　　7、发挥行业协会，构建银企合作平台
　　行业协会（经济合作组织）作为行业的管理者、引导者、服务者的角色比较多的了解、掌握行业特点、会员的各种状况，总体上较好的把握产业产品国际、国内的消费趋势，各个行业的发展趋势，对自己的会员企业也有长时间的跟踪调查，对会员企业的资产状况、经营情况、信誉状况都比较了解。担保公司如果能够较好的利用行业协会的有利条件，主动出击加强与专业经济组织（行业协会）的合作，能够掌握更多的信息，可以更好的解决信息不对称的问题，沟通“银、企、协”关系，促进各方合作。担保公司除就申请担保的企业的相关信息向行业协会咨询外，行业协会还可以发挥对行业背景、对企业情况了解的优势，向担保公司、银行推荐信用好的企业、有发展前途的项目，银行发挥金融资本、金融业务操作的优势，担保公司充当着资金卖方和买方交易中介，实现各方优势互补，构筑了银企合作的平台。这一做法有效的防范和化解信息不对称带来的风险，为银行构筑了防范风险的第一道屏障，增强了金融机构对中小企业贷款、担保的信心，也使担保机构能有效的开展业务，较好解决“惜保”现象，发挥促进中小企业的发展的功能，实现了多方共赢。同时在实际的工作中，银行与担保机构间加强在贷款担保调查、审批、监督方面的交流与合作，建立一套长期互补共赢的合作机制。

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